“这主要是缘于一些企业掺煤比例过高”，徐海云表示，受技术局限性的阻碍，添加煤等化石燃料辅助燃烧，是流化床焚烧发电企业普遍面临的一个问题。由于利益驱动，一些地方政府和企业在“小火电”关停并转后，打起了垃圾焚烧发电的主意。徐海云在调研时就曾注意到，一些垃圾焚烧厂发电厂设计配置过大的机组，还有些为了配置大的机组，故意夸大建设规模。常规焚烧垃圾发电最多也就能达到每吨垃圾发电300度左右，而一些发电项目甚至可以实现每吨垃圾可发700度甚至900度电，依靠目前的技术，不掺煤是根本不可能实现的。

　　实际上，我国垃圾成分较为复杂，垃圾成分、热值变化太大，特别是灰分大、水分高，使得垃圾热值低，造成必须通过添加辅助燃料才能稳定燃烧，才能保证焚烧温度达到国家标准和安全彻底焚烧的要求。为了规范垃圾焚烧发电，2008年9月，环保部、国家发改委、国家能源局联合出台了“环保82号文”《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》。按照该政策规定，采用循环流化床焚烧炉处理生活垃圾作为生物质发电项目申报的，其掺烧常规燃料质量应控制在入炉总质量的20%以下。

　　北京中科通用能源环保有限公司总经理金坚表示，运行厂家并不都愿意添加辅助燃料。“垃圾焚烧添加煤作为辅助燃料是因为目前中国现有城市垃圾还未进行分类收集，热值偏低。从运行成本角度分析，添加煤量越少经济上越有利；但从发电蒸汽需要温度看，需借助添加煤的方式，将烟气温度提高到850℃以上”，金坚说，目前从事垃圾焚烧行业的很多单位都在试图解决添加辅助燃料的问题。

　　但由于流化床垃圾发电厂受到“变相小火电”的质疑，业内流化床垃圾发电厂并未享受到相关政策优惠，致使企业经营及行业发展受到严重影响。

　　徐海云表示，目前一种较可行又合理的做法是根据处理的垃圾量计算补贴。实际上，政府部门也试图通过监管垃圾处理量，来控制掺煤比例的问题，但目前这一做法存在难度。“我们觉得以垃圾产生的热值来计算比较好，以没有外加辅助燃料的垃圾本身产生的电来测算”，徐文龙建议，由当地政府主管部门发放垃圾处理费的财务凭单，确定垃圾处理总量，然后由有关机构对当地实际情况估算垃圾热值，再根据垃圾热值估算发电量。最后，按估算的发电量发放电价补贴。

　　4　成本与补贴的角逐

　　如果补贴不能弥补企业成本的话，势必将对企业的积极性产生影响，企业就会出现“偷工减料”、以煤充垃圾等问题。

　　自1985年深圳建设了第一座垃圾焚烧发电厂以来，受市场化机制和可再生能源政策的鼓励，垃圾焚烧处理技术在无害化处理水平中所占比例逐年提高。而且焚烧时产生的热量可以用来发电，使垃圾焚烧发电成为颇受市场追捧的投资项目。据中国城市建设研究院的调研数据，焚烧占垃圾处理方式的比例从2001年的约1%提高到2007年的约10%，尤其是2004年以后增长更为明显。目前，在建的垃圾焚烧发电厂有近50座。

　　在许多城市，地方政府往往希冀通过市场化手段，来解决城市基础设施和市政公用事业投资不足的问题。“垃圾处理市场化的政策，也从很大程度上弥补了我国垃圾处理行业政府投资能力的不足，大量BOT项目开始涌现，尤其是以BOT垃圾焚烧发电项目为主”，刘京媛对《中国能源报》记者表示，对BOT项目的监管，地方政府仍普遍感到力不从心。由于缺乏有效的监管机制，在对垃圾发电质量的判定上容易产生分歧和争议，进而影响垃圾处理费的支付，导致政府和企业之间容易产生矛盾和纠纷。而在项目前期，企业投资数额较大，往往承担着较大风险。因此，这种状况对投资者信心造成了一定影响。

　　此外，“‘82号文’明确规定：烟气二恶英类物质排放标准提高到0.1ngTEQ/m3”，刘京媛介绍说，对垃圾处理排放指标的严格限制，也使企业需要提高环保投入和运营成本。

　　“除了政府监管不到位、环保要求高等因素外，补贴金额少是目前垃圾焚烧发电企业面临的普遍困难。”卡万塔能源广州办事处总经理王雷接受《中国能源报》采访时表示，虽然国家给出“电价上浮0.25元/千瓦时”的政策来支持社会资金投资该行业，但不继续支持煤电联动，煤价上涨而电价没有上涨，垃圾处理费的补贴也没有随之水涨船高。这给垃圾发电行业带来负面影响，使准备涉足该行业的投资人不敢进入，已经进入的投资人则无法生存。

　　在国内，建设垃圾焚烧项目需要进行可行性研究，并得到国家相关部门核准后项目才能成立。可研分析投资回报是有限度的，按照当时物价估算回报，物价上涨就需要与政府商谈补贴增加的问题。一般政府补贴增长依据的是通货膨胀指数。金坚举例说，在1990年宁波凤林垃圾焚烧厂进行可研时，燃油价格低于3000元/吨，现在油价已经超过8000元/吨，而垃圾处理费的政府补贴仅从100元/吨涨到130元/吨，远远不能弥补企业成本。“企业内部潜力无论怎么挖都是亏损”，金坚说。